十度修憲 人治壓過制度

本報記者林新輝

翻開中華民國的修憲史，其實是一部充滿「人治色彩」的修憲史，而非「制度設計」的修憲史。 蔣中正與李登輝兩位總統主政時期，分別以修訂臨時條款及憲法增修條文的方式多次凍結或修改憲法本文。其中蔣中正主政近三十年，共召集四次國大修訂臨時條款，每一次更動，幾乎就將憲法本文打入更深一層冷宮。而李登輝主政十二年，共六次修憲，年年修憲的結果，國代都自嘲憲法增修條文好比一本「憲法雜誌」。 民國四十九年國大第一次增訂臨時條款，國大成功的為總統副總統得連選連任一次的規定解套；民國五十五年，國大第三次修訂臨時條款，更進一步的授權總統得設置國家安全會議，決定國家大政方針。被憲政學者視為「黑牌」機構的國安會，不僅明正言順取代憲法的「行政院會議」的功能，並將台灣憲政推向「比總統制還總統制」的體制。 雖然不少學者認為，台灣當時處於非常時期，為維護政治穩定，傷害憲政體制的代價可以接受，但是以臨時條款取代憲法規定，其背後的「人治修憲」仍是對憲政的扭曲，而這種人治色彩不但未隨著社會多元化而消失，而且在李登輝主政時期的修憲過程仍找得到遺跡。 李登輝挾著民粹主義與強烈的意志，修憲推動總統直選、終結萬年國會、凍省等，成功地將台灣帶離舊有威權體制；但細究歷次修憲過程，李登輝主導的修憲依然是「人治色彩」多過「制度性的修憲」。 首先，為了終結萬年國會的怪象，第一次修憲時，李登輝拿別墅、優渥的退職金交換資深代表下台，雖然完成了國會改革，但也種下日後「挖東牆補西牆」的修憲模式。 第二次修憲，拿國大每年集會換取省市長直選，國大躍為年年集會的「憲政怪獸」；八十三年第三次修憲，為推動總統直選，更進一步的同意國大設置議長，正式讓國大成為常設機構。八十六年修憲，李登輝為了凍省，拿增加立委的名額交換國代同意；八十八年第五次修憲，國大則自導自演搞出「延任案」，換取凍結國大的歹戲，引起社會譁然。 國大最後一次修憲動機更是荒誕，名為國會改革，實為報復大法官釋憲，及總統大選後政治環境改變的無奈；國民黨更在修憲前，拿出「菁英培植計畫」換取黨籍國代支持。十年前曾在台下大罵萬年國代是「老賊」的人，十年後似乎化身成為「小賊」。 不論蔣中正時期的強人政治，抑或李登輝時期民粹政治，四十年來，國內憲政體制仍然在總統制、雙首長制、內閣制間模糊不清，追根究柢，這都是人治色彩凌駕憲法權威之上的緣故。 【2000/04/25/聯合報】

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