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農地開放自由買賣之利弊座談會(2) 黃明耀： 對於保護農地、保護農民及保護農業，三者往往無法同時得兼，甚至相互衝突，在當前政治、經濟、社會環境下，更顯得錯綜複雜。 利用法規限制買賣難奏效 「放寬農地農有、落實農地農用」已為各界所共識，也是當前必須採行的方向，農委會為因應這種趨勢及農民的要求，即採階段式放寬政策；以中短期來說，由內政部再檢討修正「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」，放寬農地承受人的資格限制，同時農委會也已經配合修正農業發展條例，對於農地因繼承或贈與民法所定第一順序（直系血親卑親屬）繼承人者，農地共有人將其應有部份轉移與其他共有人等，及農企業法人經許可取得農地者，其承受人的資格應不受「能自耕」的限制。另外就長期而言，等到土地規劃、土地使用管制相關措施完備後，將廢除農地承受人資格及身分的限制，朝「管地不管人」的方向，達到「農地農用」的目標。 至於立即開放農地自由買賣的利弊分析，它的優點有：一、符合現階段民意要求，減少農民抗爭。二、解除基層農務人員核發自耕能力證明書的困擾，減低行政成本，可將人力移為它用。三、農地與市地管制一致，完全依市場原則由雙方決定買賣與否，較符合公平原則。四、引進資金投資農地有助提高農業經營效率，但須配合農地變更使用的嚴格管制始能奏效。而它的缺點是： 一、從農業生產觀點 農業是生物性的生產事業，對土地資源依賴甚大，而農地若一旦被轉變為高樓、工廠等非農業用途，即不易恢復成農業生產用地。同時在尚未建立完善的農地管理制度之前，農地農用的政策不易落實，許多農地可能陸續被違規使用。而農地在毫無規劃的情況下，如果是非農民購置面積較大的農地後，其中部份以農舍的名義興建房屋或小工廠，其餘農地只種草皮和幾棵樹，家庭或工廠的廢汙水任意排入灌溉溝渠，一方面將使農田灌溉用水受到汙染，影響農產品品質與安全，另方面農業生產必將減少，未來基本糧食的安全供應也無法確保。 二、從生態維護觀點 近年來在國家快速的經濟發展下，部份國民爭相競逐利益，動輒濫伐、濫墾、濫建，台灣的自然生態正日益加速遭到破壞，就如今年賀伯颱風所造成的災害即可引以為鑑。其他像目前驟然開放農地自由買賣，農地違規使用作為非農業用途後，即喪失綠地景觀、生態保育等功能。 在貿易日趨自由化的情形下，農產品雖可自國外進口，但農地所提供的綠色資源與生態保育的功能卻不是進口可以替代的。如許多農地零零散散的轉為非農用，可能破壞原有的灌溉系統，並且在喪失原來農田蓄水的功能之後，地下水得不到挹注，也將使生態變化，進而使國民的生活品質劣化。 三、從土地炒作觀點 由於農業經營利潤菲薄，非農民參加農業經營，未必符合經濟原則，購地後認真經營農業的可能性低，但企圖待價而沽或保值者居多，且可能多方設法要求變更使用，藉此牟取暴利。其次，依現行法規看來，購買農地面積並未限制，部分農地可能再度集中於少數資本家手中，或產生寄生型態的新地主，造成資金流入農地市場，農地價格必受衝擊。同時農村的人地關係將形成專業農與不在地主的兩極化現象，而對農村社會生態及家庭農場制度的衝擊，甚至農村社會安全及文化存續的影響等，實在無法加以評估。 四、從賦稅公平原則觀點 政府於76年起停徵田賦，皆本於農地農有、農用、農享的原則，所作減輕農民稅賦的政策決定，開放農地由非農民來購買，則免稅原因也已消失，如繼續優惠減免田賦，就有失公平性。 而政府為改善農業經營環境，規定農地移轉於自行耕作農民繼續供農業使用，免徵土地增值稅。以85年為例，免稅額高達617.5億元，佔當年度土地增值稅收入額一半以上，開放農地由非農地購買，如繼續享受優惠，有違賦稅公平及社會正義原則。 五、從法制健全觀點 按實施區域計劃非都市土地使用編定管制，是維護農地資源的有力依據，若能嚴格執行的話，的確能抑制土地投機，只是依非都市土地使用管制規則的第五條規定，皆由當地鄉鎮公所隨時檢查，凡是違反土地使用規定者，得報請直轄市或縣市政府處理；因鄉鎮公所對於檢查工作多屬兼辦性質，未有專人負責，更因缺乏管理經費以及礙於情面，以致大多數地方政府皆未能依規定嚴格執行。 農委會未來處理的意見將包括： 一、基本原則 基於國家整體利益、土地政策的連貫性、農業發展的永續性及資源保育的重要性，「農地農用」仍應維持，並且加強管理。此外，「農地農有」可逐步放寬，以致自由買賣。 二、行政機關應處理事項方面 為落實農地農用，行政機關在開放農地自由買賣前，應積極推動的工作，首先是完成「國土綜合發展計畫法」的立法程序，其立法重點應包括如國土規劃、縣市綜合發展計畫與都市計畫管制體系間的相互關係；確定限制發展區的劃定標準及管制原則；規範可發展區的管理規劃，健全國土管理；建立土地使用發展許可制的開發制度。 第二，檢討「區域計畫法」、「都市計畫法」，加強都市及非都市土地使用管理制度，而重點包括如修定土使用分區（或用地別）的劃定及調整原則，使農業區的劃設更為合理，並利保管；明確取締違規使用的處置條文，加重其處罰；增列查報所需的人力及經費的相關規定。 第三，加速完成「平均地權條例」、「土地稅法」的修正工作，並檢討修正「遺產及贈與稅法」及本條例修正草案，重新檢討停徵田賦、免徵土地增值稅、遺產稅的優惠規定，同時擬定回饋的原則，以使土地使用管制與稅賦減免取得平衡。而其中重點應包括取消停徵田賦規定、取消農業用地移轉免徵土地增值稅優惠、農地變更使用時課徵土地徵值稅，而收入至少一半用於農業發展。另外還有取消農業用地免徵遺產稅及贈與稅優惠、平均地權條例第51條增列漲價歸公收入可用於農業發展。 總之，結論是放寬農地農有、落實農地農用是今後政府施政及修法的基本方面。最後是放寬農地移轉限制，刪除土地法第30條，因涉及相關法令的研修，宜等到法令研修完成及各鄉鎮公所、縣市政府執行相關法令的人力與經費充實後，給予開放自由買賣較佳。 |
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